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中國戶籍制度改革，實現城鄉一元化的試金石

九月 2, 2014 | 中國戶籍制度改革，實現城鄉一元化的試金石 已關閉迴響。

文／兩岸犇報78期社評

每年春節前後，一場人類史上最大規模、長距離、週期性的人口流動，毫無例外地在廣邈的中華大地上鋪展開來。短短的40天裡，往來潮湧於沿海工業發達城市和人口輸出大省之間的人流量，高達30多億人次。據統計，單就鐵路運輸一項，2013年春運全國鐵路發送旅客2.67億人，其中春節7天累計發送旅客4275.6萬人，最高單日旅客發送量高達835.7萬人。隱藏在春運現象背後的是城鄉二元結構、資源配置傾斜和戶口壁壘等一系列深層次因素，它既說明了中國在過去半個多世紀來自力更生追求國家現代化進程所面臨的特殊處境，也指出了當前內需戰略轉型所必須攻克的難點。這種「人在囧途」的年度大戲，或將因為大陸當局近期出台的《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，建立城鄉統一的戶口制度而得到逐步的緩解。

由於歷史的因素，新中國在建政之後並沒有走上西方資本主義原始積累的道路，反而是借鑑並改良蘇聯經驗，通過轉移農業剩餘來實現重工業化優先政策。首先，工業化必定會帶來農村人口往城市集中，而城市人口就依靠來自農村的商品化糧食來生活，因此，商品化糧食的供給就成為決定城市勞動者數量的重要因素。在建國初期缺乏外匯進口糧食的條件下，為了確保城市勞動力人口的糧食供給，就必須對農村採行「統一收購、統一販售」（統購統售）的糧食制度，閉鎖糧食市場。其次，為了確保重工業部門的擴大再生產，更要進一步閉鎖經濟作物市場，以較低的價格向農民收購，再透過國營商業單位出售給輕工業部門，然後以較高的價格將輕工業部門所生產的生活資料出售給消費者。也就是說，重工業部門擴大再生產的積累來源，是以工農產品「價格剪刀差」體系為手段，從農民身上轉移來的農業剩餘。

要完備這個積累體系，還需要另一個條件。首先是以戶籍制度阻止勞動力的移動，再以糧食配給制度和勞動就業制度來補充。在中國，由於耕地稀缺，農村人口相對過剩，如果允許勞動力的自由移動將會有大量的人口湧向城市。為了抑制城市勞動力規模膨脹超過基礎建設與社會保障體系的負荷，必須阻止農村勞動力流入城市，形成禁止勞動力自由移動、使農村和城市相互隔離的機制。改革開放前，中國大陸的糧食配給制度只適用於擁有城市戶籍的居民，農民的糧食必須自給自足。農民在沒有得到許可之前不得移住城市，既使擅自移住也得不到糧食配給，當然也得不到醫療、住宅、教育等國家保障，實際上不可能在城市中生活下來。其次，由於城市的就業完全由國家的勞動人事部門所掌握，個別的事業單位不擁有雇佣權限，因此擅自移住到城市的農民，也不可能在城市取得就業機會，形成一種劃分農業戶口和非農業戶口，類近於身份制度的戶口壁壘。

改革開放後，為了適應沿海地區工商業的高速發展，大陸政府開始鼓勵自主就業，逐步放寬人員的流動的限制，造成勞動人口的梯度轉移。但是，由於戶口制度改革的滯後，不但造就了1.8億無法享有完整城市社會保障體系的「農民工」，也成為當前打破城鄉二元結構，實現內需戰略轉型的窒礙。世界體系（World-System School）經典作家華勒斯坦（Immanuel Wallerstein）指出，開發中國家要持續發展從而進入發達國家之林，關鍵在於必須擁有一個足夠支持高科技民族產業發展的大而穩定的內需市場。想要實現這個目的，除了通過國家對市場的干預，從調節一次分配（提高勞務所得）和二次分配（財稅和社會保障體系）入手，藉以縮小貧富差距，擴大國民購買力之外；也要打破城鄉二元結構，縮短資源分配的城鄉與地區傾斜，實現農村人口城鎮化與均衡發展，藉以提供未來數十年間社會與經濟發展的廣大腹地。因此，戶籍制度改革不能僅僅從公共服務均等化、社會公平分配的角度去理解，還應該從促進國家長期發展的角度來理解。

此次大陸戶籍制度的改革雖然鼓勵農民落戶城鎮，但對北、上、廣等特大城市落戶依然通過積分制來執行嚴格限制，同時也避免了和農村土地制度改革直接掛鈎，防止地方基層借戶籍改革之名剝奪農民土地。未來在政策落實的過程中，如何逐步的、有序的實現城鄉一元化，恐將是大陸深化體制改革，轉變經濟發展方式的試金石。


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